С 1 января 2006 года вступит в силу политреформа

С 1 января 2006 года центр решения вопросов частично сместится из приемной президента в приемную премьер-министра

В новом году вступят в силу изменения Конституции (именуемые почему-то политреформой), и Украина станет жить с несколько иной политической системой. Прежде всего — изменятся полномочия парламента: он фактически будет назначать правительство.

Чаще всего изменения Конституции рассматривают только с политической стороны, а их необходимость воспринимается как нечто само собой разумеющееся. Между тем, проблема изменения политической системы имеет по меньшей мере три составляющих. Первая составляющая — политическая, включающая в себя ответы на привычные для нас вопросы «Зачем?» и «Кому это выгодно?». Вторая составляющая — идейная. Иначе говоря — это принципы, лежащие в основе изменений Конституции. И, наконец, третья — практическая реализация этих принципов в конкретных конституционных изменениях. Попробуем не смешивать проблемы и отдельно рассмотреть все эти составляющие.

Политическая составляющая изменений. В 2002 году президент Украины Леонид Кучма и его ближайшее окружение оказались в довольно непростой ситуации. С одной стороны, Кучма пересидел кассетный скандал и наступление оппозиции, с другой — до президентских выборов оставалось целых два года политической неопределенности. Перспективы были не очень радужные — в только что избранной ВР четвертого созыва Наша Украина вела активные переговоры с блоком «За единую Украину!», и дело могло закончиться созданием большинства. Понятно, что «Еда» в процессе переговоров выполняла скорее отвлекающие маневры, не давая «НУ» влиться в оппозицию. Однако повороты в политике бывают весьма неожиданными, и, в принципе, блокирование «Еды» и «НУ» было вполне возможным. Эта коалиция обладала бы абсолютным большинством в парламенте, ей не нужны были бы ситуативные союзники в виде коммунистов, и разумеется, она потребовала бы от президента назначения своего правительства. Этот вариант категорически не устраивал Медведчу-ка, возглавлявшего на тот момент президентскую Администрацию. Кроме того, для самого Леонида Даниловича перспективы президентских выборов были неутешительны. Предстоящие два года были для Кучмы, который не умел (да и не мог, в силу системных причин) организовывать коалицию, слишком большим сроком. Перед президентом стояли две задачи — занять чем-то политикум до выборов и ослабить позиции преемника, кем бы он ни был. Идея конституционных изменений подходила для этого как нельзя лучше. Во-первых, она наносила удар по Нашей Украине — коалиция с «Едой» становилась невозможной. Во-вторых, эта идея раскалывала оппозицию, отделяя от нее социалистов (и, в определенной степени, коммунистов). В-третьих, в случае успешной реализации проекта будущий президент оказался бы в ситуации, когда у него просто руки не дошли бы до мести «преступному режиму» и его представителям. Так и случилось.

Обнародовав проект, Кучма внес смятение в оппозиционные ряды. Политреформа стала для парламента камнем преткновения на следующие два года. «НУ» убедительно продемонстрировала, что ее интересует только неограниченная власть, а в Ющенко она видит Кучму, только хорошего. Если бы не умопомрачение про-властных технологов, присоветовавших в кандидаты на пост президента Януковича, неизвестно, чем бы закончились президентские выборы.

Отметим еще одну принципиальную деталь. Идея политре-формы была блефом с точки зрения чистой политики. Если бы у «НУ» хватило ума немедленно поддержать затею Кучмы и выдвинуть свой проект конституционных изменений, начинание провалилось бы с треском. Однако Виктор Медвед-чук, которому приписывают активное содействие продвижению по-литреформы, сделал ставку на низменные человеческие качества — жадность, стремление к фактически неограниченной власти. И, в принципе, не ошибся. Наша Украина, продемонстрировав, что слабо отличается от закоренелых провластных сил, клюнула на удочку АП

Идейная составляющая изменений. Сама по себе идея конституционных изменений, как изложил ее Леонид Кучма в августе 2002 года, абсолютно правильна. Она ценна уже тем, что этот ход позволил парализовать украинский политикум, а значит — ее реализация крайне полезна для общества. Если бы в реформе угадывался четкий интерес Кучмы, то, с точки зрения политики, она бы не стала такой эффективной, Напомним, что оппозиции так и не удалось предъявить народу формулу, с помощью которой режим Кучмы собирается кого-то обмануть.

В принципе, идея изменений Конституции была направлена на ликвидацию двоевластия в стране (когда действуют избранный народом президент и премьер, которого назначает гарант совместно с парламентом). Хуже того — в отличие от стран, где одновременно существуют избираемые президенты и премьеры, в Украине должность президента является альфой и омегой коррупции. Связано это с тем, что президент, имея все рычаги воздействия на Кабмин (прежде всего — право в любой момент отправить его в отставку), сам не имеет к нему никакого отношения. Одно лишь это не позволяет зарасти народной тропе в АП. Зачем му-чаться и лоббировать что-то через парламент и законы, если можно записаться на прием к президенту и получить аналогичный результат? Конкуренты узнают об этом результате последними и не смогут противодействовать — и так далее, и тому подобное. В президентской приемной и начинается большая, настоящая коррупция, которая волнами расходится по стране, порождая коррупцию малую.

Нигде в цивилизованном мире не существует двоевластия в исполнительной сфере. В США, где и родилась идея избираемого президента, глава государства сам формирует свой кабинет и возглавляет его. В большинстве стран Европы правительства формируются парламентом. Франция, на которую так любят ссылаться сторонники «смешанной модели» политического обустройства, не страдает от двоевластия: в зависимости от результатов выборов французская модель работает то как президентская республика (если в парламенте большинство имеет президентская партия), то как парламентская (если большинство формирует оппозиция). Еще точнее — «смешанных моделей» не существует в природе (если не брать во внимание Украину и африканские страны). Ну а если быть предельно точным, то Украина страдает от безвластия — это отличает ее даже от наиболее нецивилизованных государств. У нас нет главы исполнительной власти. Де-факто ни президент, ни премьер не возглавляют госаппарат. И что интересно — согласно действующей Конституции.

Из этой ситуации у государства было два выхода — перейти либо к президентской модели, как в США, либо к парламентской, как в Европе. Президентской модели не хотел, прежде всего, сам автор полит-реформы — Кучма. Не хотели ее и идеологи «НУ». Такая форма правления делала бы президента не только главой государства, но и главой исполнительной власти. Должность премьера стала бы ненужной, вся ответственность за состояние дел легла бы на президента. Собственно, такие полномочия и определили процедуру получения этой должности — прямые общенародные выборы. Но такой ответственности боялись и представители режима Кучмы, и их преемники.

Второе, пожалуй, еще большее значение политреформы в том, что она устанавливает обычную для цивилизованных стран зависимость между результатом выборов в ВР и составом Кабмина. Отныне в правительстве должны фигурировать люди с понятной партийной пропиской, причем не из посторонних партий, а из победивших на выборах. Впервые парламентские выборы приобретут тот смысл, который они имеют в развитых странах, то есть избиратели будут голосовать не столько за депутатов, сколько за Кабмин.

Механика изменений. С реализацией идеи перехода к парламентской модели дела обстоят, мягко говоря, не очень хорошо. Во-первых, никуда не исчезла должность президента и его прямые выборы. Между тем, если президент лишается возможности влиять на исполнительную власть, то выборы просто бессмысленны. Хуже того, за президентом сохранена возможность контроля над силовыми органами. То есть — за структурами, влияющими на украинскую экономику в большей мере, чем все экономические министерства вместе взятые. Это в известной степени сохранит для президента возможность влиять на политическую ситуацию, минуя Кабмин и BE Значит, первопричина системной коррупции не исчезнет. Что касается самого парламента и его роли в назначении правительства (и, следовательно, контроле над ним), то она в действительности куда менее значима, чем это представляет пропрезидентская пропаганда, рисующая чуть ли не картины парламентской анархии. Дело в том, что в классической парламентской республике правительство существует до тех пор, пока существует большинство. Наличие большинства является причиной и основой для существования правительства. Например, если большинство покинула какая-либо партия и коалиция не нашла ей замены (то есть — потеряла большую часть мандатов), правительство автоматически уходит в отставку и назначаются новые выборы. То же самое происходит в случае негативного голосования по доверию правительству. Такое голосование является проверкой большинства, и если она не пройдена — Кабмин опять-таки отправляется в отставку.

В новой политической системе Украины, которая начнет действовать 1 января 2006 года, этого механизма нет. Правительство зависит от парламента только в одном случае — при своем назначении. В дальнейшем запускаются принципиально не измененные нормы нынешней Конституции, предполагающие, что вопрос о доверии Кабинету может подниматься не чаще, чем один раз за сессию. Кроме того, сохранена и совершенно непонятная в новых условиях норма о «программе правительства» и индульгенции сроком на год в случае ее принятия. В парламентской республике «программа правительства» — абсурд, поскольку таковой является программа победившей партии. В случае коалиции большинства может приниматься некий документ, где будет указано, на какие именно уступки идут участники ради объединения. Но голосование за этот документ не имеет никакого смысла, хотя бы потому, что коалиция уже имеет большинство голосов.

Возвращаясь к проблеме отставки правительства, заметим, что именно ее реальная вероятность делает европейские кабинеты относительно устойчивыми. Более того, именно она наполняет смыслом роль партий как постоянно действующих мостиков между властью и обществом. Если же вопрос об отставке Кабмина может быть поднят шесть раз за четыре года полномочий парламента, то правительство может не сильно заботиться об эффективности своей деятельности. Премьер становится фактически всесильной и неуязвимой фигурой. Правда, существует еще и президент со своими силовыми ведомствами. Но несогласные с правительственной линией в любом случае лишены возможности эффективного публичного противодействия через парламент. Недовольным остается только одна дорога — в кулуары исполнительной власти, фактически — к президенту. Поэтому не «премьериада» является главной угрозой новой системы, а неизбежный конфликт между президентом и парламентом. Заметим, что в новой системе нет никаких механизмов, которые могли бы разрешить этот конфликт. Баланс власти будет складываться ситуативно, каждый раз по-разному. В зависимости от того, кто будет президентом, кто — премьером и какие между ними сложатся отношения.