Министры и администраторы

После выборов в ходе коалиционных переговоров вновь возник вопрос о том, что должность министров Кабмина должна быть сугубо политической, а для решения практических административных вопросов к министрам приставят госсекретарей, которые будут назначаться правительством.

Введение института госсекретарей, который давно успешно функционирует в западных демократиях, лоббировал президент. БЮТ согласился на президентский вариант закона о Кабмине, включающий норму о госсекретарях. К каким плюсам и минусам, в случае реализации, приведет это нововведение? И насколько вообще готова к институту госсекретарей система украинской власти?

Госсекретарь в пакете

Принять закон о Кабинете министров в президентской редакции еще до голосования за кандидатуру нового премьера - таким было одно из условий Банковой на переговорах с БЮТ. Тимошенко его приняла. Закон о Кабмине включили в обязательный пакет из 12 первоочередных нормативных актов. Кроме того, в проекте коалиционного соглашения между БЮТ и НУ-НС прямо указано, какие положения должны обязательно присутствовать в новой редакции закона. Должность министра и его первого заместителя определяется как политическая. Вместе с тем в системе Секретариата Кабмина создается институт государственных секретарей, которые назначаются правительством.

Норма о том, что министр - должность политическая, на которую не распространяется закон о госслужбе и трудовое законодательство (то есть его можно уволить по политическим мотивам, и увольнение нельзя оспорить в суде), присутствует и в действующем законе о Кабмине. Кроме того, в нынешней редакции закона прямо указывается, что "члены Кабинета Министров Украины лично несут политическую ответственность за состояние дел в порученных им сферах". Как видим, загвоздка именно в госсекретарях, норму о которых в действующую редакцию, несмотря на пожелания президента, не включили.

Таким образом, если коалиция БЮТ и НУ-НС будет создана, то, согласно договоренностям, каждый министр-политик получит в свое министерство профессионального администратора.

Мировая практика "разделения труда"

Институт государственных секретарей давно и успешно функционирует в западных демократиях. Его суть состоит в том, чтобы разделить политические и управленческие, административные должности. Эта система фактически является стандартом Евросоюза, в который так стремится Украина.

Государственные секретари имеются и у наших ближайших соседей - Словакии, Венгрии, Польши, и у бывших советских республик Латвии, Литве и Эстонии. В правительстве Канады также действует "разделение труда" - независимый аполитичный госсекретарь ведает кадровыми вопросами, бюджетом министерства, а стратегические решения - разработка госпрограмм, концепции реформ - принимает министр. Канадский опыт разделения политических и управленческих функций перенимает и Китай.

Неудачный опыт

Нынешняя попытка внедрить институт госсекретарей в Украине - уже третья по счету. Первую попытку предпринял Леонид Кучма, издав в 2001 году соответствующий указ. Однако целью Леонида Даниловича было не столько разграничить политические и административные функции, сколько урезать полномочия министров. Госсекретари получили широчайшие полномочия и занимались не только управленческими делами, но и политическими: вели переговоры с фракциями, участвовали в заседаниях Кабмина и голосовали, представляли законопроекты, работали в парламентских комитетах.

Комментируя инициативу президента, тогдашняя оппозиционерка Юлия Тимошенко заявила, что введение института госсекретарей является "логическим превращением авторитарного режима в диктатуру".

Действительно, президент Кучма наделил себя правом единолично назначать и увольнять госсекретарей, что противоречит главному смыслу этой должности - быть "носителями конституциональной памяти", сохранять преемственность традиций управления, быть неполитизированными и независимыми. Суть института госсекретарей была извращена. По сути кучмовские "секретари" были заместителями министров, подчиненными непосредственно президенту. Как только Кучма увидел, что Рада не посягает на его исключительную роль в формировании кабмина, гарант отменил свой указ. И госсекретари вновь превратились в заместителей министров.

Вторая попытка

Придя к власти в 2005 году "оранжевые" возродили идею о разделении политических и административных функций в Кабмине. В октябре 2005 года тогдашний вице-премьер по региональной политике Роман Безсмертный выступил с инициативой разделения должностей политиков и исполнителей в исполнительной власти.

Через несколько месяцев по поручению Юрия Еханурова, который тогда возглавлял Кабмин, Главной государственной службой был разработан проект соответствующего указа президента, а затем появилось и несколько законопроектов.

Один из активных сторонников института госсекретарей - начальник Главного управления государственной службы Украины Тимофей Мотренко. Он так объясняет необходимость нововведения: "Политика быстротечна. Сегодня избиратели поддерживают одного, а завтра другого. Но что самое главное - есть такое понятие, как иституциональная память. Кто-то же должен помнить, что и как делалось в министерстве вчера, что делается сегодня и куда, собственно, это министерство идет".

Сохранение "институциональной памяти", кадрового потенциала - навыков, традиций управления, профессионализма - одна из главных задач введения института госсекретарей.

Вторая цель - независимость от политической конъюнктуры. Тимофей Мотренко называет два условия. Во-первых, специалист приходит на должность по открытому конкурсу и на определенный срок. Во-вторых, если такая должность появляется в структуре органов исполнительной власти, то человек, ее занимающий, не может выполнять никакие из политических функций. Госсекретарь должен принимать на работу и увольнять с работы людей, распределять финансы, заниматься организационно-технической деятельностью обязан госсекретарь. А задача министра, по словам Мотренко, - определить стратегию развития.

В 2006 году, еще до окончательного принятия нынешнего варианта закона о Кабинете министров, обсуждались его предварительные редакции. Всех законопроекты о Кабмине и госслужбе предусматривали введение должности госсекретарей. Эту идею поддерживали и "оранжевый" Роман Зварыч, и "бело-голубой" Дмитрий Табачник. Также во всех законопроектах предусматривалось, что кандидатуры госсекретарей отбираются на основе открытого конкурса и утверждаются Кабмином сроком на 5 лет.

Однако в финальном тексте закона "О Кабинете Министров Украины" упоминания о госсекретарях уже не было, хотя на этой норме настаивал президент. Закон вышел половинчатый: с одной стороны в нем утверждается, что должность министра - политическая, с другой - не предусматриваются отдельные исполнители неполитических функций министерства.

Министр-администратор: туманные перспективы

Новое коалиционное соглашение прямо предусматривает введение должности госсекретарей в министерствах, которые будут назначаться Кабмином. Однако сам текст законопроекта о Кабмине еще не опубликован, поэтому сложно судить, какой именно механизм разделения министерского труда будет в нем заложен. Напомним, введение администраторской должности уже откладывалось в 2006 году, несмотря на то, что во многих законопроектов она предусматривалась.

Главные преимущества системы госсекретарей являются и главными их недостатками для отечественных политиков.

В идеале, госсекретарь назначается на должность на 5 лет после открытого конкурса, и берет на себя кадровые и финансовые вопросы. Уволить его можно по очень ограниченному количеству причин. Это вступает в конфликт с ментальностью наших политиков, которые привыкли идти во власть, чтобы убрать из нужных кресел "чужих" и посадить туда "своих", чтобы те контролировали в том числе и финансовые потоки. А тут что же получается - и кадры назначать, и потоки контролировать будет не "свой" министр, а политически независимый секретарь с пятилетним иммунитетом от увольнения? Разве за это они стояли на майданах?

Проблема в том, что представители общественного политикума не привыкли работать над совершенствованием государственной системы управления, которая бы функционировала бы именно как эффективная система, в независимости от того, кто в данный момент находится у власти. Напротив, политики привыкли изменять систему "под себя", чтобы она работала в их личных, финансовых, политических интересах, а не в интересах государства.

Сергей Пасюта, "Подробности"