Азарт без Закона

Проблема неотрегулированности сферы азартных игр в Украине обострилась уже достаточно давно.

Причем вопросы возникали как к деятельности респектабельных казино, так и к существованию множества игровых автоматов, которые как грибы после дождя росли в городах Украины.

В 2006 году вопрос существования игровых автоматов был поставлен ребром – все незаконные «однорукие бандиты» должны быть убраны. Впервые данный тезис озвучил новоизбранный мэр Киева Леонид Черновецкий. Почин Киева подхватили и другие местные власти в Украине. Правда, большинство экспертов усматривали в инициативах киевского мэра не столько желание уберечь граждан от ненасытных «одноруких бандитов», сколько переформатировать и перераспределить рынок азартных игр в столице.

Кампания по борьбе с автоматами проводилась по всей стране, правда, закончилась почти ничем, так как законодательного фундамента упорядочивание игрового бизнеса в Украине не имело. В результате у неугодных бизнесменов автоматы были отобраны, а у «угодных» - не совсем.

Осенью 2006 года многие местные органі власти в Украине обращались к Кабинету Министров с просьбой разработать и принять закон, который бы полностью регламентировал основы деятельности и государственного регулирования азартных игр в Украине. Хотя на слуху были в основном так называемые «однорукие бандиты», но регулирование также требовалось таким прибыльным видам деятельности, как казино, букмекерские конторы и тотализаторы.

Пока в Украине только начали задумываться о разработке и принятии закона, регулирующего игорный бизнес, в Российской Федерации подобный процесс подходил к концу. Субъектом законодательной инициативы в данном случае выступил президент РФ Владимир Путин. Как известно, в России законодательный процесс отлажен и работает как часы, а потому промедлений с одобрением президентской законодательной инициативы не было. Как следствие – 30 декабря 2006 года вступил в силу Закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Не будем оценивать те или иные пункты данного закона, эта тема для дискуссий в самой России. Важно отметить лишь основные моменты документа, которые потом будут активно перекочевывать в аналогичные проекты в Украины. Главной новеллой закона стало то, что вести азартный бизнес в России разрешалось только в четырех строго определенных регионах – в Калининградской области, Алтайском и Приморском крае, а также единой зоне, в которую войдут части Краснодарской и Ростовской областей. Второй важный момент – букмекерским конторам и тотализаторам разрешено работу вне пределов данных зон. В то же время азартную деятельность в Интернете запретили, а государственным органам и предприятиям запретили быть учредителями субъектов игрового бизнеса.

Самый же главный вывод для нас из российского опыта заключается в том, что пока, несмотря на все громкие заявления, зоны в России реально не создаются, а в регионах, где уже запретили игорный бизнес, он благополучно перекочевывает в тень. Игорные заведения работают ночью, без вывесок, открываются только своим по «условному стуку в дверь», но продолжают работать.

Первые попытки в Украине

Осенью 2006 года народные депутаты начали выступать с законодательными инициативами по поводу законодательного урегулирования игорного бизнеса в Украине. Самым проработанным и глубоким законопроектом, по мнению Главного научно-экспертного управления парламента, был законопроект группы депутатов во главе с Сергеем Матвиенковым «О государственном регулировании деятельности по организации проведения азартных игр». Он содержал три ключевых положения: организатор азартных игр должен был иметь уставный фонд не меньше 5 млн. евро, чистые активы организатора азартных игр без учета стоимости нематериальных активов должны были быть не меньше 1 млн. евро; в залах игровых автоматов должно было быть не меньше 1 тыс. "одноруких бандитов"; за лицензию владелец заведения должен был заплатить 1 млн. евро.

В результате на рынке должны были появиться крупные операторы, которые бы обеспечивали нормальное прозрачное функционирование игорного бизнеса. Несмотря на некоторые замечания представителей игорного бизнеса, законопроект был направлен в зал для голосования, где он столкнулся с законопроектом тогдашнего Минфина во главе с Николаем Азаровым, лоббировавшим интересы донецких владельцев казино. В результате не были приняты оба законопроекта.

Новый этап азартного законотворчества

После проведения досрочных парламентских выборов и начала работы Верховной Рады VI созыва депутаты снова начали возвращаться к теме законодательного регулирования организации проведения азартных игр, ведь эта тема является сверхактуальной для украинского общества, особенно в столице. За несколько месяцев существования нового парламента уже зарегистрировано четыре законопроекта на эту тему: Проект Закона Украины об азартных играх (регистрационный номер 1016, автор - Г. Смитюх), Проект Закона о правовом регулировании организации и проведении азартных игр на территории Украины (№1016-1, автор - В. Писаренко), Проект Закона о государственном регулировании деятельности по проведению азартных игр (№1016-2, автор О. Билозир и другие) и Проект Закона об ограничении проведения деятельности по организации и проведению азартных игр на игральных автоматах на территории города Киева (№1094, автор В. Горбаль).

Все эти законопроекты несут в себе разные нормы и предложения, но есть у них и много общего. В законопроекте народного депутата Смитюха полная неопределенность с терминами, касающимися игорного бизнеса, что уже не дает возможности нормально урегулировать данную сферу. Порядок выдачи лицензий предприятиям игорного бизнеса предлагается разработать и утвердить Кабинету Министров. Главной идеей законопроекта стало то, что азартную деятельность разрешается только на четырех конкретных территориях, причем определить эти территории возлагается опять же на Кабмин. Хотя идея явно позаимствована в российском документе, но в данном проекте предлагается букмекерские конторы и тотализаторы размещать только в конкретных четырех зонах. Трудно представить, как любители спортивного тотализатора будут ехать в «игровую зону» в другой конец страны, чтобы сделать ставку. В документе ни слова не сказано о регуляции азартных игр в Интернете. Ограничение на участие в азартных играх детей до 21 одного года вообще противоречит нормам о юридической правосубъектности с 18 лет.

Очень похожим документом является проект народного депутата Писаренко. Он также предлагает ограничить игорный бизнес в Украине четырьмя зонами, включая туда букмекерские конторы и тотализаторы. Причем полномочия определять зоны очень нечетко поделены между Верховной Радой и местными органами власти, что несет в себе большую угрозу возможных конфликтов интересов. В данном документе процедуры получения лицензий предприятий игрового бизнеса не прописаны вообще, зато полностью запрещается игровой бизнес в Интернете, как у российских коллег. Два вышеуказанных законопроекта плохо проработаны в деталях. Пункты об определении четырех зон для ведения игорного бизнеса бездарно списаны с российского закона и, по сути, написаны в интересах крупных землевладельцев (в случае со Смитюхом – это сам автор законопроекта, в случае с Писаренко может идти речь о лоббировании интересов Богдана Губского), заинтересованных в создании на их территориях игорных зон.

Законопроект группы народных депутатов во главе с Оксаной Билозир, по оценке экспертно-аналитического управления Верховной Рады, наиболее пригоден для принятия в стенах парламента. Но и у него есть множество недостатков, которые не дают возможности серьезно рассматривать и его. Терминология игорного бизнеса прописана расплывчато, вопрос контроля азартных игр в Интернете не регулируется. Доходит до того, что в проекте предлагается даже правила азартных игр (покер и тому подобное) утверждать отдельным документом Кабинета Министров. В данном документе нет пунктов о создании резерваций, в которых можно вести игорный бизнес, зато говорится о недопустимости деятельности игровых залов вблизи школ, ВУЗов, больниц и так далее. Данный законопроект уже вызвал критику операторов рынка. Например, директор Украинской ассоциации деятелей игорного бизнеса Сергей Третьяков считает, что «принятие законопроекта приведет к тенизации отрасли. Например, депутаты предлагают запретить размещение игорных заведений в исторических местах. При этом критерии определения таких мест не указаны. Сразу же возникнут лоббирование чьих-то интересов и коррупция».

Четвертый законопроект, зарегистрированный в парламенте, - под авторством Василия Горбаля. Ввиду того, что этот депутат имеет особые интересы в Киеве, то и сферу азартных игр он предлагает урегулировать только в столице. Экспертно-аналитическое управление Верховной Рады, ссылаясь на это положение законопроекта, рекомендовало отклонить данный законопроект уже на стадии первого чтения. Так что серьезно этот документ рассматривать уже не стоит.

А проблема-то остается...

Законопроектов для регулирования сферы азартных игр в Украине зарегистрировано много, но ни один из них даже при доработке никак не сможет в полной мере разрешить проблемы в сфере функционирования игорного бизнеса в Украине. Все они имеют большие недостатки. Необходимо разработать качественно новый документ. В этой ситуации необходимо, чтобы свои подходы по регулированию азартного бизнеса сформулировали законодательная и исполнительная ветви власти. В настоящее время Министерство финансов, которое фактически курирует в составе Кабмина отрасль азартных игр, активно разрабатывает свой законопроект по данному поводу.

Что же касается Верховной Рады, то парламентский Комитет по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства уже пытался рассмотреть упомянутые выше законопроекты на своем заседании. Первая попытка, предпринятая 23 января, успеха не имела. Руководитель комитета Наталья Королевская была вынуждена перенести его заседание из-за отсутствия кворума. Дело в том, что хотя она представляет парламентскую коалицию (БЮТ), большинство в комитете принадлежит оппозиционным депутатам. Что фактически лишает г-жу Королевскую каких-либо рычагов влияния на ситуацию в комитете. И, скорее всего, законопроекты по игорному бизнесу будут рассмотрены только после достижения консенсуса с представителями оппозиции.