Совбез атакует Кабмин

Последнее заседание Совбеза углубило зарождающееся противостояние между СНБО и Кабмином. «Главред» попытался выяснить, продолжится ли накал страстей в отношениях между ними и чем все это может закончиться.

Одним из ключевых моментов принятого недавно Закона о Кабмине является заметное расширение возможностей Совета национальной безопасности и обороны во взаимодействии с Кабинетом Министров. Отныне указы Президента, изданные во исполнение решений СНБО, являются для правительства обязательными к исполнению. Следует отметить, Совбез принялся реализовывать свои новоприобретенные полномочия с ходу.

«Фишкой» предпоследнего заседания Совбеза, посвященного перспективам Украины как морской державы, стал наказ правительству возобновить контракт на разработку нефтеносного шельфа со скандально известной компанией Vanco. Однако Тимошенко сделала «ход конем», просто-напросто отказавшись выполнять решение Совбеза.

Заседание СНБО, состоявшееся в прошлую пятницу, «обрадовало» премьера целым рядом «предложений, от которых невозможно отказаться». Повысить эффективность антиинфляционных мер, поработать над льготами отечественному сельхозпроизводителю, вспомнить об энергосберегающих технологиях, обратить внимание на украинские угольную отрасль и самолетостроение – это лишь часть месседжей, посланных правительству от Совбеза. И хоть указа Президента в исполнение этого решения на сайте главы государства еще нет, его появление – всего лишь вопрос времени.

Когда же указ увидит свет, Кабмин окажется меж двух огней. С одной стороны, действующий Закон о Кабинете Министров не оставляет правительству выбора – все указания Совбеза, подтвержденные Президентом, нужно выполнять беспрекословно. С другой – на Грушевского прекрасно понимают, что решения СНБО – это легитимный способ повлиять на правительственную повестку дня со стороны Банковой, и поддаваться этому давлению в условиях нынешней войны не желают.

Посему не исключено, что на ближайшем заседании правительства наработки Совбеза опять проигнорируют – благо, инструментов для того, чтобы заставить Кабмин уважать букву закона о себе же, у Банковой нет.

От того же, что решения СНБО так и останутся на бумаге, пострадает престиж этого конституционного органа государственной власти да стабильность политической системы нашего государства в целом.

О том, какую роль в нынешней политической системе Украины играет Совбез, как изменилась его деятельность в результате принятия Закона о Кабмине и чем может закончиться зарождающееся противостояние СНБО и Кабмина, «Главред» поговорил с известными украинскими политологами.

Олег Медведев, политолог, советник премьер-министра Юлии Тимошенко:

Совет национальной безопасности и обороны в том виде, в котором он сейчас существует, имеет к национальной безопасности и обороне примерно такое же отношение, как морская свинка к морю и свиньям. Он превратился в политический инструмент борьбы с правительством Тимошенко.

Секретарем СНБО, как известно, является один из лидеров Партии регионов Раиса Богатырева, и тот пар, который «регионалы» пускали после ее назначения с угрозами исключить ее из партии, развеялся. Она как была, так и остается одним из лидеров партии, принимает активную участь в работе ее руководящих органов, заявляет, что, будучи секретарем СНБО, она проводит линию партии. Поэтому, по сути, она выполняет функции теневого премьера, представляющего де факто созданную широкую коалицию Секретариата Президента и верхушки Партии регионов.

Что, по вашему мнению, в таких обстоятельствах должен делать Кабинет Министров? Например, может ли он не выполнять указы Президента, изданные на основании решений СНБО?

Насколько я себе представляю себе новую редакцию Закона о Кабинете Министров, решения СНБО действительно могут вводиться в действие указами Президента и быть обязательными для правительства. Но только в том случае, если они изданы в рамках компетенции Совбеза. В конце концов, кроме Закона о Кабмине есть еще и Конституция. Нигде, ни в одном законодательном акте не написано, что СНБО может принимать решения по любому вопросу, пришедшему на ум Президенту, являющегося главой Совета, или его секретарю.

Поэтому я считаю, что СНБО сейчас пытается слишком расширенно трактовать объем своих полномочий, и тем самым дискредитирует себя как институт.

Я хочу напомнить, что нынешний Совбез – это даже не бледная тень, а неизвестно что по сравнению с СНБО, когда его секретарями были Владимир Горбулин и Евгений Марчук. Тогда этот орган действительно занимался проблемами национальной безопасности и обороны. Другое дело – насколько эффективно, но он выполнял свою прямую конституционную функцию. А с 2005 года, независимо от того, кто был секретарем СНБО, этот орган рассматривается исключительно как розга, которой нужно сечь правительство.

Кость Бондаренко, руководитель Киевского института проблем управления им.Горшенина:

Совет национальной безопасности и обороны – это один из основных рычагов в руках Президента, которым он пользуется для осуществления своих полномочий. У него вообще есть два инструмента – Секретариат Президента и СНБО. Исходя из этого, значение Собеза является очень высоким.

Сейчас СНБО занимается абсолютно присущими ему функциями – скажем так, не на полную мощность, но он действует в рамках действующего законодательства. А обвинения в том, что он превратился в «теневой Кабмин» или что-то в этом роде, – не более, чем для красного словца.

Прецеденты невыполнения решений СНБО, введенных в действие указами Президента, действительно, уже есть. Дело в том, что сейчас происходит жесткая война между премьером и Президентом. Вы видите, с одной стороны, Президент нарушает законодательство, с другой – премьер, законодательное поле у нас практически не действует, и некому призвать наших руководителей государства в это законодательное поле, из которого они вышли.

То есть, фактически в ответ на использование Президентом своего «рычага» Кабмин может никак не реагировать, и ему за это ничего не будет, потому что у нас такое законодательное поле?

Да. Кроме того, у нас Кабмин не подчиняется Президенту. У нас Президент не может отправить правительство в отставку или применить к нему еще какие-либо действия.

То есть, речь идет о жесткой войне, в ходе которой используются только холостые патроны?

Да. Но от этого страдает только имидж Украины и ее законодательство.

Вадим Карасев, директор Института глобальных стратегий:

После принятия нового Закона о Кабмине СНБО стал тем, чем и должен был быть согласно замыслу этого института, когда он появился в середине 90-х годов.

Дело в том, что, согласно политологической теории, есть два типа правительств: «большое», реагирующего типа, и «малое», инициирующего типа.

Например, американская политическая система предполагает правительство как правление. В США нет Кабмина – там в правительство входят и администрация Президента, и две палаты Конгресса, и Верховный суд, и федеральные суды. Одним из основных правительственных институтов, элементов, инструментов правления там является Совет национальной безопасности.

Когда постсоветские страны моделировали свои системы власти, то изначально они взяли за модель президентскую или суперпрезидентскую республику с системой «большого» правительства. Так было и в России, и в Украине. Эта система включала в себя техническое правительство, технического премьера, парламенты и Совет национальной безопасности – как некое квазиполитбюро, институт, гарантирующий стабильность политической системы.

Конечно, роль СНБО в Украине во многом менялась в зависимости от того, кто назначался на должность его секретаря – в зависимости от его личности, опыта, потенциала, политических пристрастий Совет мог работать в полную политическую силу, а мог становиться спящим институтом. Но в целом не отменяло системообразующую роль Совбеза в структуре президентской власти и в системе «большого» правительства в целом.

В связи с переходом к парламентско-президентской республике в Украине это соотношение начало меняться. Кабмин начал обретать все больше черт политического института, и модель управления начала меняться от «большого», правительства реагирующего типа к правительству инициирующего типа.

Конечно, если бы переход к парламентско-президентской республике был последовательным и политические силы сделали бы ставки на парламентаризм, то о «большом» правительстве американского типа даже речи быть не могло бы. Так оно в Украине и было примерно с 2006 по 2008 год. Но эта модель доказала свою относительную неэффективность, по крайней мере, на данном этапе.

Принятие нового Закона о Кабмине возвращает нас к системе «большого» правительства, в котором Кабинет Министров становится одним из институтов правительственной власти. И, в данном случае, инициатива опять плавно перетекает от Кабинета Министров в нашем привычном понимании к «большому» правительству – то есть, к Президенту, Совбезу, другим институтам власти, которые сегодня находятся в разобранном состоянии, но при определенных условиях могут консолидироваться и ориентироваться на структуру президентской власти и СНБО.

Совбез в системе «большого» правительства является одним из ключевых органов. В целом, на СНБО принимаются не просто политические решения, а решения, которые согласуются с интересами национальной безопасности и национальными интересами в целом. В этом смысле Совбез можно назвать противовесом Кабмина, поскольку Кабмин руководствуется чисто политическими или чисто экономическими задачами – не более того.

Совбез можно назвать правительством национальной безопасности, советом топ-политиков, определяющим политическую повестку дня и реализующим задачи в области национальной безопасности и национального интереса.

Но кто должен нести ответственность за выполнение решений, принятых Совбезом? Ведь эти решения и стоящие за ними интересы зачастую не совпадают с интересами и решениями Кабинета Министров.

Посмотрите в Закон о Кабмине. Там четко сказано: решения СНБО являются обязательными для Кабинета Министров.

Может ли Кабмин не выполнять решения Совбеза, и, если может, то что ему за это будет?

Наказать правительство за это никто не сможет, потому что юридических инструментов для этого нет – поскольку модель переходная. У нас нет ни правительства американского стиля, ни правительства европейского, парламентского стиля.

Но СНБО – без всяких Законов о Кабмине, без всяких юридических формализаций – это совет высших политиков Украины с Президентом во главе. Туда входят все ведущие политики Украины, определяющие политическую поветку дня и решения, касающиеся сферы национальной безопасности. Если правительство будет игнорировать эти решения – конечно, в суд на него никто не подаст, хотя, возможно, и можно подавать какие-то иски в Конституционный суд и ждать пока он примет решение. Но по факту все будет зависеть от того, как будут складываться отношения между политическими силами, ориентирующихся, с одной стороны, на Кабмин, а с другой – на структуры президентской власти. И кто-то, очевидно, будет терять очки, а кто-то приобретать.

Кроме того, стоит вспомнить и о проблеме трансцендентной легитимации. То есть, «национальный интерес», «национальная безопасность» – все это звучит легитимирующе привлекательно, и если Кабмин будет идти вразрез со всеми решениями Совбеза, будет откровенно их саботировать, – то Кабмин и премьер-министр проиграют политически.

Святослав Хоменко