Свободный доступ?

Новые законы обязывают власть стать открытой.

Но содержат массу способов этого избежать.
Свершилось то, во что уже почти никто не верил: вчера парламент все-таки принял Закон «О доступе к публичной информации» под номером 2763 (далее – Закон о доступе) и новую редакцию Закона «Об информации» (№7321), чем обязал все органы государственной власти стать намного более открытыми перед гражданами.

Этим закончилась эпопея длиной в два с половиной года, с массой взаимных обвинений и подозрений, обманов и провокаций, за которой в последнее время следили не только журналисты и общественные активисты, но и европейское сообщество.

Что дают законы

Итак, в чем же суть обоих законопроектов, принятие которых затянулось на годы? Начнем с Закона о доступе. Прежде всего, вся информация, которой владеют органы власти, признается открытой, кроме строго оговоренных случаев. Эти случаи должны подпадать под такие критерии, называемые «трехсложным тестом»: а) исключительно в интересах национальной безопасности, защиты здоровья граждан, предупреждения преступлений и поддержания авторитета правосудия; б) только если разглашение информации наносит существенный ущерб вышеуказанным интересам; в) если вред от получения информации превышает общественный интерес в ее получении. Если информация не попадает хоть под один критерий – засекречивать ее нельзя.

Особо отмечено, что нельзя закрывать доступ к любой информации, связанной с распоряжением деньгами госбюджета, государственным или коммунальным имуществом. Впрочем, здесь есть оговорка – кроме случаев, когда распространение информации нанесет ущерб национальной безопасности или расследованию преступления.

Еще один пункт, особо важный в украинских реалиях – запрет на засекречивание информации о доходах членов семей депутатов (а также кандидатов в депутаты), Президента, или занимающих должности госчиновников первой или второй категории (а это почти вся политическая элита страны). Напомним, пару дней назад депутаты не захотели вводить обязательное декларирование чиновниками своих расходов.

Деятельность органов власти с этого момента станет открытой донельзя: они будут обязаны обнародовать на своих сайтах все без исключения принятые ими нормативные акты, порядок оказания услуг гражданам, формы бланков и образцы документов, систему учета, порядок использования средств госбюджета – в общем, почти все, вплоть до правил внутреннего трудового распорядка.

Один из наибольших плюсов Закона о доступе – упрощение процедур получения ответов со стороны органов власти на информационные запросы. В первую очередь, конечно, это важно для журналистов, которым игнорирование их запросов создает серьезные препятствия в работе. Однако эти нормы закона будут полезны любому гражданину, ведь Закон о доступе не разграничивает работников СМИ и других граждан. Во-первых, органы власти будут обязаны как минимум отреагировать на запрос, даже если откажут в его удовлетворении – банальный «игнор» больше не пройдет. Во-вторых, срок ответа на запрос ограничен пятью рабочими днями (а в чрезвычайных случаях или для защиты жизни и свобод особы – 48 часами). Впрочем, если орган власти сочтет, что надо обработать слишком большой объем информации для ответа, срок можно продлить до 20 дней, предварительно уведомив гражданина. В-третьих, предоставляться обязана любая информация, за исключением засекреченной. В-четвертых, если орган власти не владеет информацией, но должен знать, кто ею владеет, он самостоятельно перенаправит запрос адресату, уведомив об этом гражданина. В-пятых, отписки в стиле «читайте на нашем сайте, там все написано» прямо запрещены. Кроме того, запросы могут подаваться в любой форме, в том числе устно или электронной почтой.

Содержит ряд позитивных моментов и новый Закон «Об информации», разработанный депутатами Бондаренко, Ландиком и Стецем. Особенно это заметно на фоне его первой редакции, зарегистрированной в ноябре. К примеру, там давалось такое определение недостоверной информации - информация, которая в силу тех или иных причин неадекватно отображает состояние, свойства, качества, признаки субъектов или объектов, фактов, событий явлений. Фактически «свойства» и «качества» в журналистике являются оценочными суждениями, а в случае принятия такой редакции закона фраза «депутат Х – предатель, потому что после выборов перешел на сторону оппонентов» являлась бы недостоверной информацией. Но, к счастью, в окончательной редакции закона право журналиста на оценочные суждения прямо закреплено. А вот само определение «недостоверная информация» куда-то подевалось…

В целом новая редакция Закона «Об информации» на руку прежде всего журналистам. В частности, запрещается цензура и вмешательство в любой форме в деятельность журналистов, даже со стороны собственников изданий. Субъекты властных полномочий (а, согласно закону, к ним относятся все без исключения органы власти) не будут иметь права взыскивать с СМИ деньги за нанесенный моральный ущерб – только требовать опровержения.

«Дырки» в законах

Но украинский закон не был бы украинским законом, если бы в нем не нашлась целая куча «дырок», которые при определенном юридическом мастерстве адвокатов и коррумпированности судов вполне могут извратить его суть до неузнаваемости. Даже предварительный анализ текста двух принятых законов позволяет назвать некоторые из этих «дырок».

Во-первых, вызывает вопросы норма о запрете критиковать органы власти, «кроме случаев, установленных законом, (это означает, что в Украине может появиться закон, запрещающий критиковать, к примеру, Президента? – Авт.) договором между основателем (собственником) и трудовым коллективом, редакционным уставом». Стоить ли говорить, что в украинских СМИ договор между собственником и коллективом является пустой формальностью, и хозяин может вписать туда хоть прямой запрет «критиковать Юлю (Витю, Арсения)», а журналисты со всем согласятся, потому что их издание финансирует спонсор Юли (Вити, Арсения).

Во-вторых, процесс общения журналистов с власть имущими при желании последних может быть предельно усложнен. К примеру, тот же нардеп (как, теоретически, и любой другой гражданин) может требовать от журналиста перед включением диктофона или камеры отчета о том, кто этот журналист, с какой целью он записывает информацию, как, кем и с какой целью она будет распространяться, требовать доступ к информации, которая собирается, а в случае обнаружения неполной информации о себе - требовать ее дополнить. Стоит ли говорить, что при буквальном исполнении закона все это в комплексе сделает оперативное журналистское реагирование на политические события почти невозможным?

В-третьих, сам порядок определения, какая информация может быть засекречена, оставляет органам власти немало пространства для маневра. К примеру, информация может быть засекреченной, если она «нанесет ущерб репутации других лиц». Таким образом, любая негативная информация о политиках вполне может быть засекреченной. Например, данные о том, что на балансе областного ГАИ висят три «Бентли» (на которых, естественно, ездит руководство) навредит репутации этого руководства? Безусловно. А значит, эту информацию вполне можно засекретить, тем более что определять, «превышает ли вред от получения информации общественный интерес в ее получении», будет само ГАИ. Еще один более чем абсурдный повод засекретить информацию – «если ее разглашение причинит ущерб авторитету и непредвзятости правосудия». Таким образом, информацию о том, что судья Х - взяточник (что явно вредит авторитету правосудия) вполне можно будет засекретить.

В-четвертых, журналиста все равно можно привлечь к ответственности и заставить платить материальное вознаграждение за оценочные суждения. Об этом говорится в части второй статьи 30 Закона «Об информации», прямо противоречащей части второй статьи 31, где это запрещается. В статье 30 говорится, что «если субъективная мысль выражена в брутальной, унизительной или непристойной форме, которая унижает честь, достоинство или деловую репутацию, лицо, высказавшее таким образом эту мысль, можно обязать компенсировать причиненный материальный ущерб». Поскольку форма компенсации не уточняется, можно предположить, что она будет материальной. А понятия «брутальной, унизительной или непристойной формы» по определению очень субъективны. К примеру, журналист может расплатиться из собственного кармана за фразу «депутат Х не отличается большим умом, поскольку не может выговорить название комитета, которым руководит» (к слову, такой народный избранник однажды попался в практике корреспондента «Главреда»). Таким образом, журналисты не застрахованы от повторения истории с журналисткой 5-го канала Ольгой Сницарчук и нардепом Юрием Бутом, едва не отсудившим у нее 20 тысяч гривен за то, что она его назвала «отщепенцем».

Несомненно, при более глубоком анализе можно обнаружить больше подобных нестыковок. А это значит, что труд двух с половиной лет может пойти насмарку.

История вопроса

История принятия Закона о доступе напоминает бесконечную эпопею со снятием депутатской неприкосновенности или борьбой с оффшорами, – ведь зарегистрирован проект был еще два с половиной года назад. За это время он успел обрасти едва ли не двумя десятками сопутствующих документов – обычно так бывает с проектами госбюджета, однако Закон о доступе меньше их по объему в десятки раз.

Зарегистрировал проект Закона о доступе депутат-бютовец Андрей Шевченко еще летом 2008-го. Кроме него, над проектом работало множество людей, в том числе известные в медиа-сообществе люди. Параллельно министерство юстиции разработало собственный законопроект на аналогичную тематику и даже вывесило его на своем сайте для открытого обсуждения – однако подать его в Раду не получилось, потому что там уже был зарегистрирован проект Шевченко. Через несколько месяцев после регистрации законопроекта до него наконец-то добралось Главное научно-экспертное управление Рады и рекомендовало парламентариям его отклонить, поскольку отыскало в нем массу несоответствий действующему законодательству. Впрочем, Рада вправе поддерживать любые законопроекты независимо от мнения своих экспертов, что она и сделала летом 2009-го, когда «за» проголосовали все фракции Рады. Так закон №2763 прошел первое чтение.

Потом о нем надолго забыли – надвигались президентские выборы, и у политиков накопилась масса более срочных дел. Вспомнили о проекте лишь летом 2010-го, в разгар принятия законопроекта о референдуме (напомним, тогда регионалы разработали план внесения изменений в Конституцию всенародным голосованием, а коммунисты с литвиновцами их «кинули»). Так что за принятие Закона о доступе голосовали лишь оппозиционеры. Впрочем, до этого Президент Янукович уже успел пообещать подписать закон в случае его принятия – а подставлять своего лидера регионалы не хотели, поэтому отправили его на повторное второе чтение.

Именно с этого момента законопроект все чаще оказывается в центре общественного внимания. Обеспечить его принятие и подписание многократно клянутся и сам Президент, и замглавы его Администрации Анна Герман, и прочие представители власти, к чему их не устают принуждать журналисты, общественные деятели и международное сообщество. Параллельно идет напряженная работа над документом в профильном парламентском комитете, вносится множество правок и дополнений.

На этом фоне регионалы Елена Бондаренко и Владимир Ландик, а также примкнувший к ним нунсовец Юрий Стець зарегистрировали законопроект «Об информации», чем, кстати, нарушили регламент, ведь срок подачи альтернативных законопроектов истек еще в 2008 году. Их проект не содержал большей доли позитивных моментов, отображенных в проекте Шевченко, зато из него исчезла принятая еще в 2003 году норма о запрете органам власти требовать материальной компенсации от СМИ и вообще любого гражданина за распространение недостоверной информации.

Рассмотрение законопроекта переносилось еще несколько раз. Сторонам стало ясно, что нужно договариваться. Около трех недель над текстами проектов трудилась рабочая группа, в которую, помимо бютовцев и регионалов, вошли и независимые эксперты.

Их работа не пропала зря – в конце ноября оба документа были согласованы между собой, и большинство с оппозицией подписали обязательство об их принятии. Через три дня зал поддержал в первом чтении проект Бондаренко-Ландика-Стеця, и дело оставалось за малым – принять оба закона в целом. Сделать это предполагалось 16 декабря – однако именно в этот день БЮТ заблокировал трибуну, требуя прекратить репрессии против оппозиции, а регионалы «нормализовали работу парламента», что вошло в историю украинского парламентаризма как «кровавый четверг».

Причину задержки с принятием закона «не под запись» несколько раз объясняли «Главреду» сами регионалы. «Понимаешь, это закон оппозиции, - говорили они, - и оппозиция нас очень долго давит по нему, и если мы сдадимся, это будет означать, что мы слабые». Однако скоро необходимость срочного принятия проекта стала очевидной и Партии регионов. Зато неожиданно взбрыкнули коммунисты: несмотря на настойчивые просьбы и Шевченко, и лидера фракции ПР Александра Ефремова, председательствующий на заседании 22 декабря Адам Мартынюк отказался выносить проект на голосование. Коммунист заявил, что по пути от первого до второго чтения законопроект слишком сильно изменился, а потому, согласно регламенту, в таком виде голосовать за него нельзя. Многострадальный проект был перенесен в 2011 год.

13 января, когда депутаты добрались до его рассмотрения, заседание вел снова Адам Иванович – и он снова попытался снять проект с рассмотрения по аналогичной причине. Однако давление со всех сторон на него стало просто невыносимым, поэтому «за» отдали свои голоса 408 нардепов, с коммунистами включительно. Перед этим столь же единодушно, 412 голосами, нардепы одобрили в целом и законопроект Бондаренко-Ландика-Стеця. Представитель Президента в парламенте Юрий Мирошниченко гарантировал, что Янукович их в скором времени подпишет, а в силу они вступают через три месяца. Длившаяся около двух с половиной лет эпопея очень близка к завершению. Автор Закона о доступе Андрей Шевченко давно говорил: «Этот законопроект меняет философию отношений между властью и гражданином». Получится ли так на самом деле – вопрос спорный, ведь в украинской действительности любой закон часто остается лишь набором букв на бумаге.